Il controinteressato: posizione giuridica sostanziale e processuale


1. Individuazione del controinteressato sostanziale.

La legge sul procedimento amministrativo prevede specifici obblighi partecipativi in capo alle Pubbliche Amministrazioni, rivolti prima di tutto a quei soggetti nei confronti dei quali il provvedimento spiega direttamente i suoi effetti, in secondo luogo ai soggetti che devono intervenire per legge e, infine, anche a tutti coloro nei confronti dei quali il provvedimento potrebbe arrecare pregiudizio.

I controinteressati sostanziali quindi sono in via di principio coinvolti nell'azione amministrativa seppure indirettamente e, pertanto, sono titolari di situazioni giuridiche soggettive di carattere oppositivo rispetto al provvedimento.

Tuttavia, proprio il fatto di essere portatori di interessi riflessi, talvolta non percepibili a colpo d'occhio dall'amministrazione procedente, ne rende spesso difficile l'individuazione da parte di quest'ultima.

Un tipico esempio si ha nell'ambito dell'urbanistica ed edilizia: nel caso di procedimento amministrativo volto al rilascio di un titolo abilitativo, la PA potrebbe avere difficoltà a individuare automaticamente come controinteressato sostanziale l'eventuale proprietario di un fondo confinante, e nei suoi confronti non avrebbe nessun obbligo di comunicare l'avvio del procedimento ex art. 7 L. 241/90[1].

Questo perché il rilascio di un titolo abilitativo, astrattamente, non incide la sfera giuridica di terzi.

Ciononostante è pacifico che il terzo che fosse leso concretamente dal provvedimento abilitativo, potrebbe ben intervenire nel procedimento ex art. 9 L.241/90 e impugnare giudizialmente il provvedimento finale lesivo.

Sulla base di tali argomentazioni, lo stesso art. 7 L. 241/90 ha previsto che la PA non violerà l'obbligo comunicativo qualora il controinteressato sostanziale non sia individuato o facilmente individuabile e sempre qualora il suo interesse oppositivo non sia differenziato e in ogni caso qualificato o non giuridicamente apprezzabile[2].

Proprio in virtù del soddisfacimento delle esigenze partecipative dei soggetti che potrebbero essere incisi dall'adozione del provvedimento, la stessa legge 241/90, come accennato, tenta di porre alcuni argini deflattivi al contenzioso amministrativo, consistenti nel coinvolgimento, appunto, anche dei controinteressati, attraverso il loro intervento nel procedimento al fine di bilanciare gli interessi sottesi.

Per tutti gli altri terzi che non hanno uno specifico diritto alla notifica della comunicazione, la L. 241/90 ha consentito, come accennato, un accesso volontario al procedimento, ampliando il novero dei soggetti portatori di interessi, siano essi pubblici o privati.

L'applicazione della norma si deve estendere anche ai soggetti portatori di interessi diffusi, come recepito nello storico precedente giurisprudenziale rappresentato dall'Adunanza Plenaria del 19 ottobre 1979, n. 24, che individuava l'associazione Italia Nostra come legittimata a ricorrere, proprio in quanto portatrice di interessi diffusi.

La ratio più profonda che ha ispirato il Legislatore del 1990 resta quella di ottemperare al meglio alle funzioni, costituzionalmente individuate, di efficienza, efficacia e buon andamento della pubblica amministrazione, tentando di trovare dialetticamente le soluzioni più adatte al soddisfacimento degli interessi in gioco.

2. Individuazione del controinteressato processuale.

L'importanza dell'individuazione del controinteressato processuale viene in rilievo necessariamente nel momento della notifica del ricorso di annullamento del provvedimento amministrativo, infatti l'art. 41 c.p.a. prevede, a pena di decadenza, l'obbligo di notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati individuati nell'atto stesso.

La ricaduta pratica è la corretta costituzione del contraddittorio, infatti, anche l'art. 27 c.p.a. prevede che tale circostanza sussista solo quando il ricorso sia notificato, oltre che alla PA, ad eventuali controinteressati.

Nel momento in cui il controinteressato riceva la notifica di un ricorso volto ad annullare un provvedimento nei confronti del quale conserva un interesse di segno contrario, lo strumento posto a sua disposizione è rappresentato dal ricorso incidentale ex art. 42 c.p.a., attraverso il quale - oltre alle parti resistenti - può proporre domande il cui interesse sorge proprio dalla domanda principale del ricorrente e che hanno puntualmente lo scopo di mantenere in vita gli effetti favorevoli del provvedimento impugnato.

Il ricorso incidentale deve essere proposto nel termine di 60 giorni dalla notifica di quello principale, mentre per i soggetti già intervenuti il termine decorre dalla effettiva conoscenza della proposizione del ricorso; la sua notifica avverrà secondo le forme dell'art. 41 c.p.a. ovvero, qualora le controparti si siano già costituite, ex articolo 170 c.p.c. direttamente al domicilio del procuratore costituito; successivamente, il ricorso incidentale va depositato nella segreteria del giudice entro 30 giorni dall'ultima notifica, oggi a mezzo telematico.

3. Intervento volontario del terzo controinteressato.

Fuori dal caso di inammissibilità previsto all'art. 41, co.2, c.p.a., per il quale il ricorso deve necessariamente essere notificato almeno ad uno dei controinteressati, il codice del processo amministrativo ammette una serie di varchi che consentono ai terzi, non direttamente attinti dal provvedimento impugnato, l'ingresso nel processo, come nel caso previsto dall'art. 49 e dall'art. 51 c.p.a.

Uno strumento particolarmente efficace è quello dell'intervento volontario ex art. 50 c.p.a. che si atteggia tuttavia come solo intervento adesivo dipendente (ad adiuvandum), il terzo, cioè, interviene nel procedimento solo per sostenere le ragioni di una delle parti; questo per il semplice motivo per cui gli altri tipi di interventi previsti dal c.p.c. (quello principale e adesivo autonomo) coincidono con posizioni alle quali sottendono interessi direttamente incisi dal provvedimento, dunque tutelabili solo proponendo il ricorso in via principale.

4. Il controinteressato in secondo grado.

In appello l'art. 95 c.p.a. prevede che l'impugnazione venga notificata, oltre che alle parti in causa, anche a coloro che hanno interesse a contraddire.

Sulla individuazione più puntuale di chi sia effettivamente il soggetto interessato a contraddire è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 4930 dell' 8 ottobre 2013. Secondo i Giudici di Palazzo Spada, infatti, in caso di appello proposto dalla PA soccombente in primo grado, "il vigente c.p.a. all'art. 95, comma 1, prevede che l'impugnazione deve essere notificata, nelle cause inscindibili, a tutte le parti in causa e, negli altri casi, alle "parti che hanno interesse a contraddire"; pertanto, in caso di appello proposto dall'amministrazione soccombente in primo grado i controinteressati, avendo ovviamente una posizione coincidente con essa, sono privi di interesse a contraddire e non devono, quindi, essere evocati in giudizio (cfr. C.G.A., 1 giugno 2012, n. 509)."

Di particolare rilievo poi è la previsione dell'art. 97 c.p.a. che consente a chi ne ha interesse di intervenire nel giudizio di appello. I soggetti cui fa riferimento l'articolo citato sono coloro che hanno interesse ad una certa conclusione della questione e che non sono stati parti del processo di primo grado. Sembrerebbe quasi che l'art. 97 c.p.a. , così come l'art. 50, sia il pendant processuale dell'art. 9 L. 241/90, nella misura in cui quest'ultima disposizione consente a qualunque soggetto portatore di interessi pubblici, privati o diffusi, ai quali potrebbe derivare un pregiudizio dall'adozione del provvedimento, di poter intervenire nel procedimento.

5. Opposizione di terzo.

Lo strumento di maggiore impatto che l'ordinamento ha previsto a tutela dei controinteressati è l'opposizione di terzo: un rimedio impugnatorio a carattere straordinario, mutuato dall'art. 404 c.p.c., prima previsto solo dalla giurisprudenza, con la sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 1995, e poi sistematizzato nell'articolo 108 c.p.a., che distingue tra opposizione di terzo ordinaria, al primo comma, e revocatoria, al secondo comma.

L'azione revocatoria ordinaria - che riguarda direttamente la posizione del controinteressato - è uno strumento che travalica i confini del giudicato, sia esso di primo grado o di appello, e che consente di impedire gli effetti negativi di una sentenza emessa nei confronti di terzi, a conclusione di un processo nel quale colui che sarebbe dovuto essere parte necessaria non era stato coinvolto.

Il presupposto dell'azione sta proprio nella mancata partecipazione al giudizio, circostanza che si traduce non solo nella lesione del principio del contraddittorio, ma anche, molto più materialmente, in possibili pregiudizi arrecati al terzo pretermesso dalla sentenza stessa; ciò spiega anche il motivo per cui non può usufruire dell'opposizione di terzo colui che poteva proporre appello e non lo ha fatto[3] (Cons. Stato, sez. III, 4 giugno 2013, n. 3051).

Pertanto l'opposizione di terzo può essere esperita principalmente dal controinteressato che sarebbe dovuto essere parte del processo, dunque dal litisconsorte necessario pretermesso.

La giurisprudenza ha chiarito la questione, infatti, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451 ha effettuato una ricostruzione organica e onnicomprensiva secondo la quale: "la legittimazione a proporre opposizione di terzo nei confronti della decisione del giudice amministrativo resa tra altri soggetti va riconosciuta: a) ai controinteressati pretermessi; b) ai controinteressati sopravvenuti; c) ai controinteressati non facilmente identificabili; d) in generale, ai terzi titolari di una situazione giuridica autonoma e incompatibile, rispetto a quella riferibile alla parte risultata vittoriosa per effetto della sentenza oggetto di opposizione, con esclusione, di conseguenza, dei titolari di un diritto dipendente, ovvero di soggetti interessati di riflesso, non sussistendo per questi, per definizione, il requisito dell'autonomia della loro posizione soggettiva".

In conclusione quindi, mentre il litisconsorte necessario pretermesso può agire in opposizione adducendo semplicemente la lesione al proprio diritto di difesa, per tutti gli altri controinteressati sarà anche necessario dedurre il merito delle proprie doglianze, al fine di superare il giudicato.

6. Il controinteressato nella procedura di accesso agli atti.

L'attenzione che la legge sul procedimento riserva ai controinteressati si evidenza anche all'articolo 22 L. 241/90, in materia di accesso agli atti.

Da un lato sta il bene della vita del soggetto interessato a prendere visione ed estrarre copia degli atti della PA, dall'altro si trova la salvaguardia della tutela della privacy dei controinteressati, cioè di tutti coloro che vedrebbero compromesso l'interesse alla propria riservatezza.

Per attuare la tutela prevista, e nell'ottica del contemperamento tra il principio di trasparenza e il buon andamento della PA, la novella della l. n. 15/2005 e il DPR 184/2006 hanno previsto una puntuale procedura informativa a favore dei controinteressati, più semplicemente l'amministrazione alla quale viene richiesto l'accesso agli atti ne dà comunicazione al controinteressato, il quale avrà facoltà di sollevare eccezioni all'ostensione entro 10 giorni della comunicazione, a pena di decadenza.

Sull'accesso agli atti relativo ad una prova selettiva a carattere pubblicistico la giurisprudenza ha prodotto due tesi contrapposte.

Per la prima tesi non sussisterebbero problemi di riservatezza per il solo fatto che questa non sarebbe compatibile con la competizione tra i vari candidati di una procedura concorsuale: la partecipazione al concorso perciò solo vale come accettazione del candidato sia a misurarsi con gli altri nella competizione, sia del fatto che la documentazione fuoriesce "dalla sfera giuridica personale dei partecipanti"[4] (cfr. TAR Lazio, Sez Terza, sent. n. 8199/2013; Tar Lazio, Sez. Terza, sent. n. 11450/2016; TAR Abruzzo, Pescara, sent. nn. 48/2019 e 245/2020; TAR Campania, Napoli, sent. n. 5451/2018).

Per la seconda tesi, in caso di redazione di temi o di prove diverse dai test a risposta multipla non potrebbe essere negato il "bilanciamento tra l'esigenza alla riservatezza del controinteressato ed il diritto all'ostensione da parte del soggetto istante" (cfr. TAR Lazio , Sez. Seconda Quater, sent. n. 2300/2007). Il motivo evidenziato dal Giudice Amministrativo risiede nel fatto che la redazione di prove complesse (le c.d. prove scritte - temi o pareri) potrebbe esporre il candidato a esternazioni di opinioni riconducibili ai settori sensibili individuati dalla normativa sulla privacy.

Questo orientamento trova uno spunto normativo in uno dei casi di esclusione dal diritto di accesso, contemplato dall'art. 24, co. 1, lett. d), secondo il quale nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi, il diritto di accesso è escluso. Si può affermare quindi che la giurisprudenza abbia operato una graduazione in materia: da un lato i casi per i quali non è necessaria la procedura informativa; da un altro quelli per i quali è obbligatoria ai fini del bilanciamento di interessi tra l'istante e il privato la cui riservatezza potrebbe essere messa a rischio, purché e non si ricada sotto la scure dei casi di esclusione previsti dall'art. 24 L.241/90.

7. Controinteressato successivo e occulto o meramente sostanziale.

Di derivazione pretoria sono alcune specificazioni della figura del controinteressato e cioè il controinteressato successivo e quello occulto o meramente sostanziale.

Il primo è identificabile in quel soggetto che trova il proprio vantaggio non direttamente dall'atto amministrativo di cui è richiesto l'annullamento, infatti "dall'accoglimento del ricorso non deriva l'immediata assegnazione alla ricorrente del bene della vita ambìto" (TAR Lazio, Sez. Seconda quater, sent. n. 5646/2020) ma da atti successivi e consequenziali; questo il motivo per cui l'individuazione del controinteressato va effettuata in relazione alle circostanze esistenti al momento dell'adozione del provvedimento.

Il controinteressato occulto o meramente sostanziale, invece, non viene menzionato nel provvedimento, è individuabile solo prognosticamente dalla PA o dal privato in caso di richiesta di accesso agli atti, non è parte necessaria, dunque non è obbligatoria l'integrazione del contraddittorio, pur potendo intervenire ad adiuvandum siain primo grado che in grado di appello.

Per poter proporre opposizione ex articolo 108 c.p.a. costoro devono avere una posizione giuridica che sia autonoma e soprattutto di carattere incompatibile con l'assetto riprodotto in sentenza.

Invece per coloro che hanno solo posizioni riflesse, accessorie o secondarie, per esempio coloro che hanno stipulato contratti con una parte necessaria del processo, e quindi col controinteressato, non è stata prevista alcuna tutela sotto forma di rimedio autonomo.

8. Controinteressato e ottemperanza

L'art. 114 c.p.a. prevede che tutte le parti del giudizio possano proporre l'azione di ottemperanza, anche i controinteressati intervenuti a seguito di integrazione del contraddittorio.

La giurisprudenza si è espressa in tal senso con le sentenze del TAR Lazio n. 7132/2015, infatti : "Il riferimento alla posizione sostanziale del controinteressato nel giudizio di ottemperanza è confermato dalla disposizione normativa che concerne espressamente il procedimento relativo e cioè l'art. 114 c.p.a. che al comma 1 testualmente statuisce che "l'azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le parti del giudizio definito dalla sentenza" e, quindi, posto che le parti del giudizio annoveravano per effetto dell'intervenuta integrazione del contraddittorio [...] anche i controinteressati sostanziali, laddove, nel caso in esame esso non appare notificato a "tutte" le parti del giudizio, la pretesa riforma delle graduatorie in esecuzione della sentenza in epigrafe indicata va dichiarata inammissibile"( conformemente cfr.TAR Lazio n. 7388/2015 e ancora TAR Lazio n. 7391/2015).

Il giudizio di ottemperanza può essere proposto da terzi che non hanno preso parte al giudizo solo se i loro interessi hanno carattere positivo, di vantaggio, rispetto ad una sentenza demolitiva di un atto amministrativo collettivo o redatto in modo tale da risultare indivisibile (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2009, n. 7249).

Avv. Manlio Lisanti

Note bibliografiche

- TAR Lazio, Sez Terza, sent. n. 8199/2013;

- Tar Lazio, Sez. Terza, sent. n. 11450/2016;

- TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 48/2019;

- TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 245/2020;

- TAR Campania, Napoli, sent. n. 5451/2018;

- TAR Lazio (Sez. Terza bis), sent. n. 3642/2021;

- TAR Lazio (Sez. Seconda Quater), sent. n. 2300/2007;

- Cons. Stato, sez. III, 3051/2013;

- Codice amministrativo ragionato, a cura di R. Garofoli, VIII edizione 2021, Neldiritto Editore.

- Consiglio di Stato n. 4930 dell' 8 ottobre 2013;

- C.G.A., 1 giugno 2012, n. 509;

- sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 1995;

- C. Contessa e R. Greco, L'attività amministrativa e le sue regole (a trent'anni dalla legge n.241/1990), La Tribuna.

- Cons. Stato, sez. IV, 24 maggio 2019, n. 3416;

- Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2018, n. 2616;

- Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2014, n. 1718;

- Cons. Stato, sez. V, 6 giugno 2012, n. 3343;

- TAR Lazio n. 7132/2015;

- TAR Lazio n. 7388/2015;

- TAR Lazio n. 7391/2015;

- Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2009, n. 7249;

- Consiglio di Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451.


[1] C. Contessa e R. Greco, L'attività amministrativa e le sue regole (a trent'anni dalla legge n. 241/90), La Tribuna;

[2] C. Contessa e R. Greco, Op. Cit.; Cons. Stato, sez. IV, 24 maggio 2019, n. 3416; Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2018, n. 2616; Cons Stato, sez. VI, 10 maggio 2014, n. 1718; Cons. Stato, sez. V, 6 giugno 2012, n. 3343.

[3] Codice amministrativo ragionato, a cura di R. Garofoli, VIII edizione 2021, Neldiritto Editore.

[4] Sent. TAR Lazio, sez. III - bis, n. 3642/2021