Risarcimento per danno parentale da Covid-19: quale giudice adire?

Cass. civ., Sez. Unite, 29 gennaio 2026, n. 1952

Massima: la domanda di risarcimento dei danni proposta dai familiari delle vittime del Covid-19 contro Presidenza del Consiglio, Ministero della Salute e Regioni, fondata su omissioni o inefficienze nella gestione della pandemia, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (TAR) ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. 104/2010.

A cura di Dott.ssa Alessia Tescione

Le recentissime Sezioni Unite Civili affermano un assunto di principio in tema di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: su quando questo debba essere adito per ottenere la soddisfazione di una posizione giuridica soggettiva, che si innesti nell'inestricabile "nodo gordiano" tra interesse legittimo e diritto soggettivo, nel caso in cui esso sia, come nel caso di specie, anche un diritto fondamentale.

L'orientamento tradizionale, che riteneva certi diritti non in grado di sottostare al potere amministrativo - che si fondi sul bilanciamento tra interesse pubblico collettivo ed interessi individuali, in nome di imparzialità e buon andamento -, può dirsi pacificamente superato, unitamente alla teoria dei diritti indegradabili. Il diritto alla salute, al pari di qualsiasi altro diritto, non si erge a diritto "tiranno" ed entra nel bilanciamento con gli altri e, come questi, può farsi oggetto della giurisdizione del giudice amministrativo, ove si riconosca l'atto, potenzialmente lesivo, frutto dell'esercizio del potere dell'amministrazione che lo ha emesso.

L'art. 133 d.lgs. 104/2010 (codice del processo amministrativo) elenca, debitamente, le materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nelle quali lo stesso abbia un potere di sindacato, e, letto in combinato disposto con l'art. 7 c.p.a., sottolinea quanto ampia sia la sua giurisdizione, potendo essere adito, letteralmente, anche, "ai fini risarcitori", per quelle "controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi". 

Si esclude dal controllo giurisdizionale solo l'atto politico, nella piena consapevolezza che tutti gli atti amministrativi in senso stretto, alla luce del principio di legalità, debbano essere soggetti ad un sindacato di conformità al dettato di legge, secondo i criteri di un sindacato che si fondi su deducibilità, autorizzazione o mera non contraddittorietà al paradigma normativo.

La necessità che gli atti amministrativi siano conformi alla legge è la logica conseguenza del principio che regge l'attività amministrativa, ossia che questa persegua i fini indicati dalla legge, in virtù dei quali è consentito ad essi, da quest'ultima, di incidere direttamente su posizioni giuridiche soggettive dei privati. Diversamente, gli atti politici sono "liberi nei fini" e non in grado di avere il carattere di imperatività proprio dei provvedimenti amministrativi, per cui, per essi, si dispone l'assenza di un controllo giurisdizionale; sebbene la giurisprudenza tenga a precisare il ristretto raggio d'azione dell'atto politico, pur senza darne di questo una definizione, alla luce del generale principio di giustiziabilità degli atti del pubblico potere.

Gli istanti, nel giudizio che ha portato ad esprimersi le Sezioni Unite sul tema, hanno chiesto che, in qualità di familiari delle "vittime del covid" gli venga risarcito il danno non patrimoniale cagionato da "atti e omissioni posti in essere dalla PA" nella prima e nella seconda fase della pandemia "in violazione delle normative nazionali e sovranazionali", dalla cui violazione sia conseguita la morte dei loro familiari. 

Questi affermano, come ribadito anche dalla Corte, che sono oggetto del ricorso tutti gli atti che siano stati posti in essere prima dell'evento pandemico e che abbiano destrutturato gli impianti sanitari e contribuito a creare un vuoto gestionale, tale da rendere la sanità pubblica non in grado di superare ed affrontare l'emergenza pandemica, in violazione dell'art. 32 della Costituzione.

Ritenuta infondata dalle Sezioni Unite l'eccezione sul difetto assoluto di giurisdizione sollevato da alcune parti resistenti, - dichiarando quanto segue: "quella di atto politico è, dunque, una nozione recessiva, che rinviene il carattere proprio di insindacabilità là dove l'azione del pubblico potere non sia circoscritta "da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l'esercizio" e il cui "rispetto costituisce un requisito di legittimità e di validità dell'atto, sindacabile nelle sedi appropriate" (Corte cost., sent. n. 81/2012) – le stesse escludono che la natura di tali atti possa essere quella di un atto politico non sindacabile.

Si sottolinea come sia dirimente ai fini del riparto di giurisdizione la "verifica in concreto del quadro normativo e delle modalità con le quali è preso in considerazione il diritto fondamentale in gioco,(…) dovendosi ritenere che ove il legislatore abbia delineato e predefinito in modo assoluto e cogente un determinato diritto fondamentale e le modalità della sua protezione, non prevedendo alcuna mediazione da parte del potere pubblico, la giurisdizione vada senza alcun dubbio attribuita al giudice ordinario, a diverse conclusioni dovendosi per contro giungere laddove il diritto fondamentale venga considerato nella sua dimensione solidale e, per ciò stesso, richieda l'intervento del potere pubblico in modo che esso possa eventualmente bilanciarlo con altri interessi e valori parimenti fondamentali"( Cass., S.U., n. 4873/2022).

Le Sezioni Unite hanno qualificato la domanda risarcitoria del privato, che lamenti un vulnus dell'incolpevole affidamento sulla correttezza del comportamento della P.A., come una lesione dell'interesse legittimo, a fronte di un potere amministrativo che avrebbe dovuto, nel rispetto del principio di legalità, gestire e mediare con il potere statuale l'organizzazione di quelle attività del Servizio Sanitario Nazionale, che sarebbero state in grado, efficientemente, di tutelare il diritto alla salute dei cittadini, anche innanzi ad una potenziale pandemia. 

Si è assunta, infine, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nonostante oggetto del ricorso sia la lesione di diritti fondamentali - quello alla salute dei congiunti deceduti a causa del Covid-19 e, quindi, quello all'integrità del rapporto parentale degli attori/ interventori -ove questi diritti siano oggetto delle materie elencate all'art. 133 c.p.a., come la gestione dei servizi essenziali del S.S.N., tutelabili in maniera soddisfacente, anche, nel caso in cui si debba adire al giudice amministrativo.