Il diritto di accesso

Il Diritto, si sa, nasce vecchio. 

È questa una delle frasi che più mi ha colpito durante le lezioni universitarie. Il senso è chiaro: prima succede qualcosa, si palesa un bisogno, poi il diritto interviene per assicurare a tutti il corretto esercizio di quel diritto, estrinsecazione di quel bisogno, di quella esigenza.

Per fare un esempio, prima del 1990 l'azione amministrativa era prevalentemente segreta. 

Con l'introduzione della L. 241/1990 invece si crea una rottura col passato e si fa sempre più pressante la necessità di trasformare la pubblica amministrazione in una "casa di vetro", che permetta a tutti di inspicere, di operare un controllo sull'attività della stessa. Non per nulla uno dei principi cardine sul quale ruota l'attività di un'autorità amministrativa è proprio la trasparenza. Trasparenza che si esplicita facendo riferimento ad alcuni obblighi che la legge impone sulla P.A.: si pensi all'obbligo di motivazione, all'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento, alla partecipazione del privato al procedimento stesso e, soprattutto, all'accesso ai documenti amministrativi. Proprio di quest'ultimo istituto tratteremo in questo scritto.

Innanzitutto giova ricordare come l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza, assume rilevanza costituzionale (art 47 Cost.) ed è altresì espressamente sancito dalle fonti sovranazionali (artt. 41 e 42 della CDFUE).

Fonte principale dalla quale attingere è la già citata L. 241/1990, segnatamente agli articoli 22 e successivi.

Pochi dubbi possono nutrirsi in merito a definizioni, soggetti, documenti ostensibili, eventuali motivi di esclusione: è tutto analiticamente espresso, minuziosamente regolato, accuratamente dettagliato.

Per "diritto di accesso" - si legge - s'intende il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi.

Il tratto caratterizzante della disciplina dell'accesso agli atti sta nella inerenza in capo agli interessati di un "interesse diretto, concreto e attuale" che si concretizza in una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso. La Legge quindi attribuisce agli interessati il potere di poter avere cognizione degli atti che sono idonei ad incidere sui loro interessi.

Particolare riguardo, come si vedrà infra, si ha per il concetto di "controinteressati" che sono i terzi che possono essere individuati o facilmente individuabili avendo riguardo alla natura dell'atto richiesto, che vedrebbero compromesso dall'accesso il loro diritto alla riservatezza.

Per "documento amministrativo", recita ancora l'articolo 22 L. cit., s'intende "ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale".

Il diritto di accesso si esercita nei confronti della pubblica amministrazione (che nei casi previsti ha l'obbligo di ostendere gli atti richiesti fin quando la stessa ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si richiede di accedere) delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi, mentre il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall'articolo 24.

Per prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi bisogna inoltrare formale istanza (di cui si allega un fac simile) all'autorità amministrativa che detiene il documento, che deve essere individuato o facilmente individuabile, corredata da una motivazione che faccia emergere, come detto, la legittimazione ad agire e dell'interesse diretto, concreto e attuale vantato dal richiedente.

Ovviamente il diritto di accesso agli atti non è illimitato: in primis la Legge prescrive che non è ammissibile il ricorso a tale istituto qualora la richiesta sia subordinata ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni. In secondo luogo detta tutta una serie di casistiche al verificarsi delle quali l'accesso ai documenti amministrativi può essere legittimamente negato che sono contenute all'articolo 24 L. Cit..

Una volta ottenuto l'assenso dell'autorità che detenne il documento richiesto si può prendere visione dello stesso (gratuitamente) ovvero estrarne copia dietro corrispettivo dovuto a titolo di contributo per le spese sostenute per la riproduzione, la ricerca e la visura.

Da segnalare, in merito, sono le disposizioni aggiunte dal Codice dell'Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005). Innanzi tutto l'art. 3 del decreto in parola stabilisce che chiunque ha il diritto di usare, anche in materia di accesso agli atti, le soluzioni e gli strumenti specificati dal citato codice sancendo di fatto l'utilizzo della domiciliazione digitale anche per l'ostensione degli atti richiesti alla P.A. (art. 3bis e 6bis).

Trascorsi 30 giorni dalla richiesta senza che questa venga riscontrata, l'accesso si intende respinto. In questo caso, così come nel caso di diniego, il richiedente potrà rivolgersi al giudice proponendo ricorso ai sensi dell'articolo 116 c.p.a., Alternativamente l'istante potrà rivolgersi alla commissione per l'accesso agli atti amministrativi (ex art 27) se il documento è detenuto dalle amministrazioni statali oppure, si tratta di silenzio serbato o di diniego da parte di comuni, province e regioni, si può ricorrere al Difensore civico. 

Nel 2013, al fine di implementare la disciplina dell'accesso agli atti, è stato emanato il Decreto Legislativo n° 33 il quale introduce nell'ordinamento altri due strumenti per la conoscenza degli atti delle P.A.: l'accesso civico e l'accesso civico generalizzato (art 5 commi 1 e 2 del decreto 33/2013).

L'Accesso civico semplice consente a chiunque di richiedere documenti, dati o informazioni che le amministrazioni hanno l'obbligo di pubblicare nella sezione "Amministrazione trasparente" dei propri siti istituzionali, nei casi in cui gli stessi non siano stati pubblicati (art.5, c. 1). 

L' Accesso civico generalizzato consente a chiunque di richiedere dati e documenti ulteriori rispetto a quelli che le amministrazioni sono obbligate a pubblicare (art. 5, c. 2). Per presentare richiesta sul sito dell'amministrazione a cui si richiede l'accesso si trovano modalità e moduli di inoltro della domanda.

L'amministrazione a questo punto avrà due strade: pubblicare i documenti richiesti e comunicare all'istante l'avvenuta pubblicazione e i link ove reperirli ovvero opporre diniego ai sensi del comma 5 bis. Avverso tale diniego (anche qui vale il silenzio diniego pari a 30 giorni) è esperibile la medesima azione prevista dalla L241 /1990, ossia il ricorso ex art 116 c.p.a..

Dott. Giovanni Lucio Vivinetto

Scarica il Facsimile "Istanza di accesso agli atti amministrativi ex art. 22 L. 241/1990