La Procura europea (EPPO): origini e funzionamento
La nascita della Procura europea è convenzionalmente considerata come un evento recente, situato nel periodo a cavallo tra il 2013 e il 2017, ma, in verità la genesi dell'Istituto affonda le proprie radici già nel progetto di Corpus Juris del 1997 della giurista francese Mireille Delmas-Marty, la quale proponeva la creazione di una Procura europea, con poteri investigativi e processuali sull'intero territorio dell'Unione Europea, che avesse funzione accusatoria e probatoria, in relazione ai reati che danneggiano gli interessi finanziari europei.
Al contempo, il compito di giudicare gli autori di tali reati sarebbe stato mantenuto dai Tribunali degli Stati membri[1].
Ad oggi, però, la Procura europea (European Public Prosecutor's Office: EPPO) si presenta, per struttura e competenze, ben diversa rispetto alle origini.
La svolta in materia è avvenuta il 17 luglio del 2013, quando la Commissione europea ha presentato una proposta di Regolamento sull'istituzione della Procura europea, tale proposta venne discussa dagli Stati membri per diversi anni, concludendosi, però, con un nulla di fatto per mancanza dell'unanimità nella sua approvazione.
Pertanto, a seguito del mancato accordo, il 9 marzo del 2017, sedici Stati membri decisero di istituire la Procura europea mediante il ricorso all'istituto della cooperazione rafforzata[2], alla quale l'Italia ha aderito in un secondo momento.
Il 12 ottobre 2017, si giunse così all'approvazione del Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea, il quale riporta i principi e la struttura dell'organismo.
In primis, è previsto che la Procura europea sia un organo dotato di personalità giuridica[3], indipendente da ogni Stato membro e che agisce nell'interesse dell'Unione nel suo complesso[4].
Con riguardo alla struttura della Procura europea, essa oggi si presenta composta da un livello centrale[5] così formato: 1) dal Collegio ove sono rappresentati tutti gli Stati membri e che ha un ruolo decisionale su questioni strategiche e di ordine generali; 2) dalle Camere permanenti che assumono decisioni operative relative ai singoli casi, e funzioni di indirizzo e monitoraggio delle indagini; 3) dal Procuratore capo europeo e dai sostituti del procuratore capo; 4) dai Procuratori europei che hanno un ruolo di collegamento tra le Camere permanenti e i Procuratori europei delegati; 5) dal direttore amministrativo[6]. Oltre al livello centrale, è presente un livello decentrato composto dai Procuratori europei delegati (PED), i quali operano secondo il principio del "doppio cappello", vale a dire che, quando operano come membri dell'organismo sovranazionale, sono sottoposti all'autorità del Procuratore europeo, ma, in contemporanea possono esercitare le funzioni di Pm a livello nazionale, purché ciò non contrasti con gli obblighi derivanti dall'appartenenza alla Procura europea.
Fatta tale premessa, è rilevante specificare che la struttura della Procura europea è stata oggetto di acceso dibattito e di revisione, in seno agli Stati membri, infatti, tra la struttura dell'organo, come prevista nel progetto del 2013 e quella del Regolamento del 2017, vi sono importanti differenze. Il progetto del 2013 prevedeva un rapporto di tipo gerarchico, tra il Procuratore europeo ed i procuratori delegati, ove questi ultimi erano tenuti a seguire esclusivamente le direttive del Procuratore europeo. Inoltre, in situazioni in cui sorgesse un conflitto tra la funzione nazionale e quella europea, era previsto che si desse prevalenza alla funzione sovranazionale. Questo approccio è stato ritenuto dagli Stati membri come eccessivamente restrittivo delle loro sovranità nazionali[7]. Pertanto, si è preferito optare per la struttura collegiale come sopra descritta.
In ogni caso, l'attuale struttura dell'organismo risulta molto complessa ed articolata, inoltre, la presenza e la funzione di un collegio composto dagli Stati membri fa si che la Procura europea sia, in un certo senso, soggetta al controllo dell'attività da parte degli Stati, vanificando di fatto il principio di indipendenza e imparzialità della stessa.
Per quanto attiene alla competenza per materia della Procura europea, il Regolamento del 2017 fa espresso rinvio alla direttiva UE 2017/1371 (anche detta direttiva PIF), all'interno della quale sono ricomprese, agli artt. 3 e 4, fattispecie criminose quali ad esempio la frode, corruzione, appropriazione indebita, ecc.
Un profilo di tutto interesse attiene all'estensione della competenza materiale della Procura europea, ai reati relativi alla partecipazione ad un'organizzazione criminale (come definita nella decisione quadro 200/841/GAI), purché l'attività criminale di tale organizzazione rientri nel novero dei reati sopra elencati[8].
In riferimento alla competenza territoriale, invece, la Procura europea può operare in ipotesi di reato commesso in tutto o in parte nel territorio di uno degli Stati membri, ovvero commesso da un cittadino che, al momento del reato, era soggetto allo statuto o al regime applicabile di uno Stato membro, a condizione che lo Stato in questione sia competente per i reati in oggetto quando sono commessi al di fuori del suo territorio.
Le attività della Procura europea sono molteplici, innanzitutto essa principalmente svolge indagini in relazione ai reati di sua competenza, esercita l'azione penale ed esplica la funzione di PM innanzi agli organi degli Stati membri. Le indagini portate avanti dalla Procura europea devono essere eseguite secondo le norme del Regolamento del 2017 e secondo le norme dello Stato di appartenenza del Procuratore europeo delegato incaricato della funzione investigativa. L'incarico d'indagine è affidato, di regola, al Procuratore europeo dello Stato membro in cui si trova il fulcro dell'attività criminosa, ed una volta ricevuto l'incarico, il PED svolge le indagini in nome e per conto della Procura europea e sotto la supervisione del Procuratore capo. Inoltre, il Procuratore europeo delegato può porre in essere atti d'indagine personalmente o delegando le autorità nazionali competenti dello Stato membro di appartenenza.
Al termine delle indagini il PED presenta una relazione sull'attività svolta ed un'altra contenente le proprie determinazioni che consegna al Procuratore europeo incaricato della supervisione, il quale a sua volta le trasmette alla Camera permanente.
Alla Camera permanente viene rivolta una delle seguenti richieste: 1) esercizio dell'azione penale, 2) il rinvio del caso alle autorità nazionali, 2) l'archiviazione o il ricorso a una procedura semplificata.
Nel caso in cui si opti per l'esercizio dell'azione penale, sarà necessario individuare lo Stato in cui dovrà essere esercitata l'azione, ed una volta individuato, si procederà seguendo le normative interne dello Stato.
In conclusione, il progetto di una Procura europea è senz'altro un tassello importante all'interno del più ampio progetto dello spazio comune europeo, tuttavia, trova evidenti limiti nella volontà dei singoli Stati membri di non vedersi sottrarre pezzi della propria sovranità. Al momento, la struttura dell'organismo appare complessa e pesante e le sue competenze sono piuttosto limitate. Senza dubbio, però, il perfezionamento e, magari, l'implementazione del progetto potrebbe rendere estremamente efficace l'apparato investigativo europeo e reprimere tempestivamente le fattispecie criminose a carattere transnazionale.
[1] Cfr. Bernardi A., Note telegrafiche su genesi, evoluzione e prospettive future della Procura Europea, in Sist. Pen., 11/2021, p. 23 ss.
[2] La cooperazione rafforzata è una forma di collaborazione più intensa tra alcuni Stati membri su specifici temi o aree che non siano di competenza esclusiva dell'Unione. In altre parole, alcuni paesi possono decidere di collaborare in determinate politiche o iniziative di cooperazione più velocemente o più profondamente rispetto agli altri. Affinchè possa essere attuata è necessaria la partecipazione di almeno nove paesi membri ed è sempre aperta a qualsiasi Stato membro.
[3] Art. 3 Reg. Ue 2017/1939.
[4] Art. 6 Reg. Ue 2017/1939.
[5] La sede della Procura europea è a Lussemburgo.
[6] Art. 8 comma 3, Reg. Ue 2017/1939.
[7] R. E. Kostoris, Manuale di procedura penale europea, V ed., Giuffrè, Milano, 2022, 287 ss.
[8] Art. 22 Reg. Ue 2017/1939