Le leggi provvedimento: tra il principio del giusto procedimento e la tutela del privato
La dottrina si è spesso interrogata sulla esistenza del principio del giusto procedimento nel diritto amministrativo. In particolare ci si è chiesti se, così come esiste un principio costituzionale del giusto processo che costituzionalizza la tutela processuale del privato, allo stesso modo valga per il procedimento amministrativo: se la tutela del privato sia costituzionalizzata al punto da riservare la possibilità di provvedere alla sola pubblica amministrazione.
Se esistesse tale principio, il
provvedimento sarebbe riservato alla p.a. e lo Stato, mediante i suoi organi,
non potrebbe intervenire nel merito. In sostanza non potrebbe legiferare
mediante provvedimento, poiché questa sarebbe una prerogativa riservata alla
pubblica amministrazione.
Invero, tale principio non ha avuto successo, non è stato accolto anche perché
nell'ottica di massimizzare le tutele del privato si è prevista la possibilità
dello Stato di intervenire mediante le cosiddette "leggi-provvedimento".
La legge provvedimento, anche secondo gli avalli della Corte Costituzionale, non viola la Costituzione, poiché non esiste una vera e propria riserva di amministrazione.
Pertanto, la legge può essere, come spesso accade, generale e astratta, ma può anche legiferare nello specifico, riservandosi ad una categoria specifica di privati, mediante provvedimento, inverando quella fonte predetta della legge-provvedimento.
Posta la differenza con la legge generale ed astratta, l'ammissibilità della legge-provvedimento, vi è ora da capire cosa cambia con il provvedimento "ordinario" emanato dalla pubblica amministrazione.
La differenza sostanziale è la modifica del cambio di tutela che si ha tra il provvedimento amministrativo e la legge-provvedimento.
Infatti, il primo è un atto della pubblica amministrazione è la tutela avverso gli stessi spetterà innanzi al giudice amministrativo.
In caso di legge-provvedimento la tutela si ha mediante il sindacato di ragionevolezza, e cioè il sindacato tipicamente espresso dalla Corte Costituzionale. Pertanto, in caso di emissione di una legge-provvedimento incostituzionale, il regime di tutela sarà quello tipico delle leggi ordinarie incostituzionali: e cioè il giudizio innanzi al Giudice delle leggi.
Secondo la Corte e anche la dottrina, trattandosi di leggi che comunque assumono le vesti di provvedimento, e quindi dirette a singoli categorie di destinatari, il sindacato di ragionevolezza dovrebbe essere più penetrante.
A maggior ragione se si considera che la legge provvedimento può intervenire anche se il provvedimento emanato dalla pubblica amministrazione è sub iudice. Dunque, anche se vi è un giudizio pendente il legislatore può intervenire legificando mediante legge-provvedimento e modificando la tutela del privato, traslandola dal giudizio amministrativo a quello costituzionale. Se ciò accade, è precluso al giudice amministrativo annullare il provvedimento, e l'unica soluzione possibile in caso di incostituzionalità sarà quella di dichiarare incostituzionale la legge-provvedimento.
Posta la ammissibilità, anche sub iudice, ci si è interrogati sui limiti della legge-provvedimento.
Invero, un limite certo è quello del giudicato. Se vi è un giudicato antecedente, esso non può essere scalfito dalla legge-provvedimento. Ciò anche a tutela della separazione dei poteri: se vi è un giudicato giurisdizionale, non può intervenire l'organo legislativo a statuire una situazione giuridica soggettiva differente, ovvero anche opposta. Pertanto, se vi è un giudicato favorevole, la legge-provvedimento non può porsi in contrasto, così come se vi è un giudicato negativo la legge-provvedimento non può legiferare a favore del privato.
Un ulteriore limite è di fonte sovranazionale, espresso dalla Corte Edu. In particolare, si è posta in contrasto alla retroattività delle leggi-provvedimento. Posto, infatti, che le stesse possano intervenire sub iudice, in tal modo si andrebbe a modificare in corso d'opera la disciplina retroattivamente.
Invero, nel nostro ordinamento non si è mai posta una grossa attenzione a ciò in materia civile e amministrativa, derogando mediante il criterio cronologico a quanto previsto dall'articolo 11 delle Preleggi.
Se però la materia è sovranazionale, la Corte Edu si è posta in contrasto con tale disciplina, vietandola.
Un ulteriore limite è derivato dalle leggi-provvedimento regionali. In particolare in tale ambito viene alla luce un importante principio costituzionale, che è quello di competenza Stato-Regione espresso dall'articolo 117 della Costituzione. Infatti, se vi è una materia delicata, quale ad esempio quella sanitaria, vi è una riserva alla pubblica amministrazione di intervenire al fine di garantire il contraddittorio tra le parti e la tutela al privato mediante i comuni vizi del provvedimento amministrativo dell'incompetenza, violazione di legge e eccesso di potere, certamente più tutelanti del sindacato di ragionevolezza della Corte Costituzionale.
Pertanto, in tal caso, se la Regione dovesse intervenire mediante legge-provvedimento, ciò andrebbe in contrasto con questa tutela costituzionale del privato. Per tale motivo la Corte Costituzionale ha vietato tale tipo di intervento, considerando la particolare criticità della situazione giuridica inveratasi.
La Corte stabilisce infatti che ci sono materie "naturalmente amministrative" che devono godere della tutela del procedimento amministrativo, e sfuggono al raggio di azione delle leggi-provvedimento, al fine di tutelare maggiormente il privato. E ciò pur non esistendo un principio di riserva di amministrazione generalizzato e di giusto procedimento anche se è stata pacificamente ammessa la minor tutela offerta dalle leggi-provvedimento.