La fase di gestione del bilancio e i principali documenti di programmazione degli Enti Locali
Si è già avuto modo di evidenziare, nel precedente contributo (Cosa si intende per Contabilità Armonizzata delle Regioni e degli Enti Locali?), l'importanza assunta e i risvolti scaturiti, in termini normativi, dalle novità introdotte con la riforma dell'ordinamento contabile, così come si è avuto modo di individuare le modalità e di definire gli strumenti operativi, utili alle Amministrazioni decentrate dello Stato, per la realizzazione degli obiettivi della cosiddetta armonizzazione.
Non a caso, la rilevanza, in termini di efficienza, che un sistema contabile autonomo riveste a livello territoriale, nell'insieme di quello che è il corretto funzionamento del comparto economico-finanziario del settore pubblico statale, è una conquista dalla quale ormai non si può più prescindere.
Si pensi, infatti, che un sistema contabile strutturato su base locale è sicuramente quello più adeguato e più efficiente dal momento che permette di soddisfare al meglio le esigenze delle comunità e dei cittadini che abitano un dato territorio, per motivi poi che possono essere tra i più vari, riferibili a questioni tanto sociali, quanto culturali o ambientali, oltre che reddituali.
Lungi, però, dal voler analizzare le differenti situazioni che compongono la vita sociale del Paese, è il caso di procedere rapidamente all'analisi delle fasi che costituiscono la gestione del bilancio, prestando la dovuta attenzione anche ai principali documenti contabili di programmazione che pongono le basi d'esercizio di una Amministrazione.
Nel complesso delle operazioni dirette al reperimento dei mezzi finanziari necessari all'espletamento delle funzioni pubbliche (economiche, sociali ed istituzionale), su tutti gli Enti Territoriali grava l'obbligo di registrare, in maniera diretta e costante, tutte le entrate e tutte le uscite che caratterizzano l'attività amministrativa dell'ente, al fine di garantire la rilevanza unitaria dei fatti di gestione, sia sotto il profilo finanziario che sotto quello economico-patrimoniale.
La gestione delle entrate (Art.178 e s.m.i., Titolo III, Parte II del T.U.E.L.) si articola, nello specifico, in tre fasi: la prima è quella giuridicamente più rilevante, mentre le altre due assumono connotazioni significative sotto il profilo materiale dell'azione.
1. Accertamento. Rappresenta il momento in cui, sulla base di una idonea documentazione, si verifica la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico; si individua altresì il debitore e si quantifica la somma da incassare, fissandovi contestualmente la relativa scadenza. Il credito, dunque, diviene effettivo.
Soggetto incaricato di tale operazione è il Responsabile del procedimento, il quale ha il compito di trasmettere al Responsabile finanziario tutta la documentazione necessaria all'annotazione nelle scritture contabili, perché ve ne rimanga traccia.
L'accertamento delle entrate è effettuato nell'esercizio in cui l'obbligazione attiva sorge, mentre l'imputazione contabile viene registrata nell'esercizio in cui il credito scade.
2. Riscossione. È la seconda fase, quella che si identifica con l'introito delle somme dovute all'Ente da parte del tesoriere (o chi per lui delegato) e avviene sulla base di un ordinativo di incasso sottoscritto, anche in questo caso, dal Responsabile del servizio.
3. Versamento. È l'ultimo step del procedimento, quello dell'effettivo trasferimento delle somme riscosse nelle casse dell'Ente che ne beneficia, cioè presso l'ufficio di tesoreria, entro e non oltre quindici giorni lavorativi.
La gestione della spesa (Art.183 e s.m.i. Titolo III, Parte II del T.U.E.L.) segue un procedimento strutturalmente simile a quello che si è appena analizzato, ma le fasi che la articolano sono sostanzialmente quattro: anche qui, il primo momento è quello che giuridicamente vincola l'Ente, mentre i successivi sono quelli in cui si concretizza l'azione.
1. Impegno. L'Ente determina la somma da pagare e il soggetto creditore, sulla base di un'obbligazione giuridicamente perfetta; individua altresì la ragione del debito e la relativa scadenza, ponendovi così il vincolo sulla previsione di bilancio. In questo momento, la previsione di spesa diviene debito effettivo.
Il soggetto competente ad adottare provvedimenti che comportino un esborso economico da parte dell'Ente è il Responsabile della spesa, sul quale grava un obbligo preventivo di verificare e accertare che il programma dei pagamenti sia compatibile con gli stanziamenti di cassa.
Coinvolto nello stesso procedimento vi è, inoltre, il Responsabile del servizio finanziario, al quale vengono trasmessi gli atti per un'ulteriore e più attenta valutazione in ordine alla effettiva capacità di sostenimento delle spese al momento necessario.
Qualora, dunque, le risorse finanziarie si rendessero disponibili, il Responsabile del servizio finanziario procederà con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria, rendendo il provvedimento esecutivo.
Le obbligazioni passive sono registrate nelle scritture contabili quando sono giuridicamente perfezionate, mentre la loro imputazione è effettuata nell'esercizio in cui vengono a scadenza (l'obbligazione è quindi esigibile).
2. Liquidazione. È il momento immediatamente successivo in cui, sulla scorta dei documenti e dei titoli comprovanti il diritto del creditore, si determina l'ammontare della somma da pagare, nei limiti dell'impegno di spesa assunto.
Il Responsabile della spesa, nell'esercizio del suo ufficio, dispone dunque la liquidazione, sottoscrivendone il relativo atto. La liquidazione è contabilmente registrata quando l'obbligazione diviene esigibile.
3. Ordinazione. È il momento che coincide con la disposizione, sottoforma di "mandato" o "ordine di pagamento", impartita al Tesoriere dell'Ente, di provvedere al pagamento di quanto stabilito a favore del soggetto creditore.
Il mandato di pagamento è preventivamente controllato dal servizio finanziario che ha il compito di verificare la sussistenza sia dell'impegno sia della liquidazione e procede alle successive operazioni di contabilizzazione del provvedimento.
4. Pagamento. Fase ultima e conclusiva dell'iter di spesa. Il provvedimento che si sostanzia con il "mandato di pagamento" è trasmesso al Tesoriere che provvede dunque all'effettivo esborso con relativo elenco in duplice copia che rimane all'Ufficio per ricevuta.
I soggetti cui competono gli atti di gestione e gli impegni di spesa (già menzionati in alcuni tratti) sono puntualmente indicati dall'art.107 del T.U.E.L., come affermazione del principio generale di separazione delle aree di competenza fra l'attività di indirizzo e quella propria della gestione.
Nello specifico, la delineazione delle fasi dei procedimenti di gestione finanziaria si snoda su tre livelli, ai quali si accostano, in maniera quasi parallela, i tre strumenti programmatici rappresentati dai principali Documenti Contabili di cui un'Amministrazione Pubblica ha l'obbligo di dotarsi per il corretto esercizio delle sue funzioni.
In quanto organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, il Consiglio Comunale ha il compito di indicare le linee guida da seguire e di predisporre le risorse disponibili mediante l'approvazione del bilancio di previsione.
Alla Giunta Comunale, in qualità di organo esecutivo dell'Ente, compete invece definire gli obiettivi ed assegnare le risorse ai Dirigenti o Responsabili dei servizi attraverso la predisposizione del PEG.
Sono dunque questi ultimi soggetti quelli cui è rimesso il potere di determinazione in nome dell'Amministrazione, coloro i quali assumono gli atti che impegnano la PA e costituiscono attuazione degli obiettivi e dei programmi preventivamente stabiliti dagli organi collegiali.
Tra i principali Documenti di programmazione, il primo e più importante è rappresentato dal DUP (Documento Unico di programmazione) che è lo strumento primario ed essenziale, nonché il presupposto per l'adozione di tutti gli atti successivi.
Il DUP si identifica per essere una guida strategica oltre che operativa dell'Ente ed è suddiviso in due sezioni: SeS - sezione strategica, in cui convergono le linee programmatiche relative agli obiettivi e ai progetti che si intende realizzare nell'arco del mandato amministrativo (di cui, inoltre, l'Amministrazione è tenuta a rendere conto alla fine del proprio mandato); SeO - sezione operativa, a sua volta suddivisa in due parti, in cui sono riportate le motivazioni che muovono le scelte effettuate e sono dettagliatamente definite le modalità di gestione, nonché individuati gli strumenti operativi che si intendono utilizzare per la realizzazione dei programmi.
Il Bilancio di Previsione Finanziario è il documento contabile contenente le previsioni di natura finanziaria riferite agli esercizi considerati nell'arco temporale individuato dal DUP, è cioè quello strumento di cui l'Ente usufruisce per distribuire le risorse finanziarie tra programmi e attività: individua le previsioni di competenza e di cassa del primo esercizio e le previsioni di competenza per gli esercizi successivi.
Il bilancio di previsione è deliberato ogni anno dal Consiglio Comunale entro il 31 dicembre, il cui schema è preventivamente redatto dalla Giunta e presentato al Consiglio entro il 15 novembre. Qualora il bilancio non venga approvato entro i termini indicati, la gestione finanziaria dell'Ente entra in regime di esercizio provvisorio.
Ultimo per ordine di predisposizione, il PEG (Piano Esecutivo di Gestione) è il documento che dispone la messa a punto degli obiettivi, delle modalità e dei tempi di svolgimento delle azioni amministrative, ovverosia il momento in cui è esplicitata e assegnata ai Dirigenti e ai Responsabili dei servizi l'attività di gestione, attraverso le dotazioni umane, strumentali e finanziarie.
Il PEG è approvato dalla Giunta entro venti giorni dall'approvazione del bilancio di previsione.
Quanto analizzato in questo contributo rappresenta, in maniera sintetica, tutto ciò che attiene alla fase di programmazione e di gestione dell'attività finanziaria degli Enti Locali.
Per concludere l'esame della materia contabile, soprattutto dopo l'avvento della riforma, è necessario però dedicare uno spazio anche alla fase di rendicontazione, momento cioè in cui si tirano le somme relativamente al complesso dell'attività amministrativa svolta nell'arco del mandato politico.
Ma questo è un caso che si vedrà nel prossimo appuntamento.