Dentro il procedimento amministrativo: legalità, tempi e motivazione nella legge 241/90

A cura di Dott.ssa Rossella De Santis

Quando si affronta lo studio del diritto amministrativo, soprattutto in vista di una prova concorsuale, è facile cadere nell'errore di considerare il procedimento amministrativo come una sequenza di norme da memorizzare. In realtà, pochi istituti consentono di comprendere l'azione amministrativa quanto il procedimento disciplinato dalla legge 241/90.

Comprendere il procedimento amministrativo significa comprendere come opera la pubblica amministrazione, come vengono assunte le decisioni pubbliche e quali strumenti di tutela sono riconosciuti ai cittadini nei confronti dell'azione amministrativa.

Ogni volta che un cittadino presenta una domanda ad un Comune, fa richiesta di un'autorizzazione o semplicemente interagisce con un ufficio pubblico si attiva un processo ben strutturato. Il provvedimento finale dell'amministrazione, infatti, non nasce improvvisamente, ma è il risultato di un percorso composto da verifiche, accertamenti, valutazioni e comparazioni di interessi.

L' importanza del procedimento amministrativo va ben oltre il mero tecnicismo giuridico. L'ordinamento, infatti, ha l'obiettivo di creare un punto di incontro tra due esigenze fondamentali: da un lato, consentire alla pubblica amministrazione di perseguire efficacemente l'interesse pubblico; dall'altro garantire che tale attività sia svolta nel rispetto dei principi di legalità, imparzialità trasparenza e partecipazione.

In dottrina il procedimento amministrativo è stato definito come "la serie coordinata di atti e di operazioni volta a prefigurare un assetto di interessi tali da consentire di proseguire, per il tramite di un atto conclusivo, il fine pubblico, garantendo le previste forme di tutela in seno all'istruttoria ed arrecando il minor pregiudizio possibile agli interessi compresenti" (SALTARI). Volendo semplificare, si tratta dell'iter attraverso il quale la pubblica amministrazione raccoglie le informazioni necessarie, valuta gli interessi coinvolti e giunge a una decisione destinata a produrre effetti giuridici. 

Si pensi, ad esempio, al cittadino che presenti una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) per effettuare lavori edilizi. Da quel momento l'amministrazione avvia una serie di controlli e verifiche per accertare che l'intervento sia conforme alla normativa vigente e compatibile con gli interessi pubblici tutelati dall'ordinamento.

Tradizionalmente, il procedimento amministrativo viene suddiviso in quattro momenti: la fase di iniziativa, in cui il procedimento prende avvio; la fase istruttoria, nella quale vengono acquisiti

gli elementi necessari alla decisione; la fase decisoria che culmina nell'adozione del provvedimento finale; e nei casi previsti dalla legge, una fase integrativa dell'efficacia, necessaria affinché il provvedimento possa produrre i suoi effetti. Una volta compresa la struttura del procedimento amministrativo e le sue principali fasi, occorre soffermarsi sugli elementi che ne costituiscono il vero fondamento. Infatti, le varie fasi non rappresentano semplicemente una successione di atti formalmente collegati tra di loro; esse sono il riflesso di una serie di principi che orientano costantemente l'azione della pubblica amministrazione.

Il punto di partenza è rappresentato dall'art 1.

Il legislatore stabilisce che la pubblica amministrazione deve perseguire i fini determinati dalla legge e operare nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza. Lo stesso articolo contiene un altro principio di particolare importanza pratica: il procedimento non può essere aggravato se non per straordinarie e motivate istruttorie. In altre parole la pubblica amministrazione non può moltiplicare inutilmente adempimenti, richieste documentali o passaggi burocratici. Il procedimento deve essere semplice, funzionale e orientato al risultato.

Merita un breve cenno anche il comma 1-bis, secondo cui la p.a., quando non esercita poteri autoritativi agisce secondo le norme del diritto privato, salvo diversa previsione di legge. È chiaro, che si intende porre in evidenza come l'amministrazione possa utilizzare accanto agli strumenti pubblicistici, anche quelli propri del diritto privato per il perseguimento dell'interesse pubblico.

I principi appena esaminati trovano una prima e immediata applicazione nell'articolo 2 della legge. Se il procedimento non deve essere inutilmente aggravato e l'azione amministrativa deve essere improntata a criteri di efficacia ed efficienza, allora è naturale che l'amministrazione sia tenuta a concludere il procedimento entro termini certi. Per tale ragione il legislatore sancisce l'obbligo di adottare un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla legge o dai regolamenti e, in mancanza di una diversa previsione, entro trenta giorni.

La ratio della norma è facilmente comprensibile: un'amministrazione che non decide o che decide dopo tempi irragionevoli finisce per compromettere gli interessi dei cittadini. Sulla scia di tali principi il legislatore ha introdotto ulteriori strumenti di tutela, prevedendo all'art 2-bis la possibilità di ottenere il risarcimento del danno causato dall'ingiustificato ritardo nella conclusione del procedimento, qualora ne ricorrano i presupposti.

Ma la decisione da parte della p.a., oltre ad essere tempestiva deve anche essere comprensibile. Per tale ragione il legislatore ha inserito ai sensi dell'art. 3 l'obbligo di motivazione. Ogni provvedimento amministrativo deve infatti indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno condotto l'amministrazione a una determinata scelta. Grazie alla motivazione il destinatario del provvedimento può comprendere il percorso logico seguito dall'amministrazione ed eventualmente contestarlo nelle sedi opportune.

I primi tre articoli della legge 241/90 consentono di cogliere immediatamente la filosofia che ispira l'intera disciplina del procedimento amministrativo. Il legislatore, infatti non si limita a regolare l'attività della pubblica amministrazione, ma individua una serie di principi e garanzie destinati a orientarne concretamente l'operato. Da queste disposizioni emerge l'idea di un'amministrazione che non può agire arbitrariamente, che è tenuta a rispettare tempi certi e che deve sempre rendere comprensibili le ragioni delle proprie decisioni. Si tratta di regole oggi possono apparire naturali, ma che costituiscono il presupposto essenziale per un rapporto equilibrato tra potere pubblico e cittadino.