I provvedimenti ablatori (reali e personali) e i provvedimenti ordinatori
Alcuni provvedimenti amministrativi sono in grado di incidere sulla sfera giuridica del destinatario.
In questo scritto cercheremo di dare una classificazione consci del fatto che quest'ultimo non è compito facile perché i criteri possono essere tanti e diversi, ma ci proviamo, partendo dai provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei destinatari:
I provvedimenti ablatori reali: sono quei provvedimenti in forza dei quali la pubblica amministrazione realizza un trasferimento coattivo di un bene o di un'attività per motivi di pubblica utilità. Esempio di scuola è rappresentato dalla espropriazione per pubblica utilità, la cui disciplina è contenuta nel D.P.R. 327 del 2001 che ha avuto l'ingrato compito di riunire le previgenti discipline legislative e regolamentari che risalivano a qualche anno dopo l'unità d'Italia (1865).
A ben vedere, nell'ambito di questa disciplina si realizza il più alto grado di contrapposizione di interessi fra auctoritas pubblica e interesse del privato: da una parte la P.A. intende perseguire un interesse legato alla collettività, dall'altra il privato conserva il contrapposto interesse a mantenere in essere un proprio diritto costituzionalmente garantito (quello della proprietà).
Nel rinviare ad un successivo contributo in cui ampiamente si tratterà proprio dell'espropriazione e, soprattutto dell' istituto della c.d. acquisizione sanante, è d'obbligo in questa sede ricordare che, a fare da contraltare al maggior peso dell'autorità pubblica in seno a detta disciplina ed in danno al privato, v'è la previsione normativa di un indennizzo nei confronti di quest'ultimo al fine di ristorare il patimento subito.
E proprio sul quantum di detto indennizzo, si sono pronunciati vari giudici, anche sovranazionali. In prima battuta, La Corte Costituzionale, con la sentenza n°5 del 30 gennaio del 1980 ha sancito il principio del "serio ristoro" in base al quale, nella quantificazione dell'indennizzo, occorre far riferimento "al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo la legge".
Più di recente, la Corte Europea dei diritti dell'uomo, nel caso di Scordino contro Italia (C. EDU, Grand Chambre, 29 marzo 2006)ha censurato alcuni parametri legislativi che riducevano l'indennità ad un ammontare eccessivamente basso. Sarà solo a seguito delle due pronunce della Corte Costituzionale del 2007 (segnatamente le numero 348 e 349) che l'indennizzo verrà ancorato al valore venale del bene. Fra i provvedimenti ablatori reali è d'obbligo annoverare anche l'occupazione temporanea preordinata all'espropriazione di opere dichiarate indifferibili e urgenti che permette l'acquisizione immediata di un bene al fine di avviare tempestivamente i lavori di pubblica utilità nel more della conclusione del processo espropriativo. E, ancora, l'acquisizione in uso di beni mobili e immobili, per periodi di tempo limitato ed in conseguenza di gravi ed urgenti necessità pubbliche o militari (ad esempio, in caso di una catastrofe, la requisizione di un albergo al fine di accogliere gli sfollati della zona colpita).
I provvedimenti ordinatori: tra provvedimenti ablatori personali troviamo gli ordini amministrativi e i provvedimenti che impongono ai destinatari obblighi di fare o di non fare (divieti)puntuali.
L'ordine è un provvedimento che prescrive un comportamento specifico da adottare in una determinata situazione.
Nelle organizzazioni (ormai poco numerose) a pregnante ordinamento gerarchico, è lo strumento mediante il quale l'organo gerarchicamente sovraordinato impone la propria decisione all'organo o all'ufficio sottordinato. Da ciò ne consegue che l'ambito di competenze del secondo sia ricompreso nell'ambito delle competenze del primo. A differenza della maggioranza dei provvedimenti amministrativi, per i quali è richiesta la forma scritta, il provvedimento dell'ordine può essere emesso in forma orale, stante anche la natura di alcuni comportamenti specifici che devono farsi adottare (ad esempio l'ordine di far fuoco impartito dal superiore ad un inferiore durante le fasi concitate di una battaglia, l'ordine impartito dal funzionario o dirigente di pubblica sicurezza di procedere alla carica contro i manifestanti durante una manifestazione, ecc). Nei casi limite di ordine ritenuto illegittimo, chi ha ricevuto l'ordine di tal fatta, può avanzare rimostranza motivata, alla quale il superiore può tuttavia rispondere reiterando per iscritto l'ordine originario. In questo caso l'ordine va eseguito, a meno che non si tratti di atto vietato dalla legge penale, non potendosi imporre un ordine volto a commettere reato. (Nei casi di cui sopra, il militare che ha ricevuto l'ordine di far fuoco contro dei nemici che hanno deposto le armi può ben disattenderlo senza timore di sanzioni disciplinari o i poliziotti che ricevono l'ordine di caricare una folla in fase di evidente dispersione pacifica possono decidere di non ottemperare al dettame del funzionario/dirigente).
La mancata osservanza dell'ordine può, come si sarà intuito, sfociare in una sanzione disciplinare in capo al titolare dell'ufficio sottordinato e può condurre all'avocazione a sé dell'ordine da parte del superiore gerarchico.
I provvedimenti ordinatori però possono anche esaurirsi non tanto e non soltanto nell'ambito di rapporti interorganici (quindi fra uffici) ma possono riferirsi anche a rapporti intersoggettivi (quindi fra autorità e privati).
Esempi di tali ordino sono quelli contenuti nel Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, quali l'invito a comparire innanzi l'Autorità di P.S. entro un termine assegnato, oppure l'ordine di sciogliere una riunione che rechi nocumento all'ordine pubblico (curioso, stante l'arcaicità del testo normativo di riferimento che risale al 1931, è in questo caso il procedimento da adottare.
Il funzionario di P.S., prima di ordinare di sciogliere con la forza l'assembramento deve pronunciare per tre volte la frase "In nome della Legge, disperdetevi!". In mancanza di tale adempimento l'ordine sarebbe illegittimo. Nel 1931 al posto di detta intimazione si usavano tre squilli di tromba…). E questo è quanto per gli ordini di fare. Per quanto riguarda gli ordini di non fare si parla di divieto. Sono esempi di provvedimenti a contenuto negativo quello di svolgimento di riunioni per ragione di ordine pubblico, di. moralità o di sanità pubblica, il divieto di detenzione di armi, munizioni ed esplosivi impartito a persone ritenute capaci di abusarne.
L'effettività di questo tipo di provvedimenti è assicurata mediante un doppio binario: si tratta di provvedimenti immediatamente esecuti e quindi suscettibili di essere eseguiti in via amministrativi e sono presidiati anche, sotto il profilo penale, dalla ormai conosciutissima norma di cui all'articolo 650 c.p..
Una specie contenuta nell'ampio genus del provvedimento ordinatorio è rappresentato dalla diffida. Consiste nell'ordine di cessare, entro un termine stabilito, un comportamento assunto in spregio di norme amministrative e può comportare , in caso di mancata ottemperanza, l'applicazione di sanzioni amministrative.
Come detto, in un prossimo contributo tratteremo, oltre che del procedimento dell'espropriazione per pubblica utilità e dell'acquisizione sanante, delle sanzioni amministrative, argomento strettamente correlato ai tipi di provvedimenti trattati e che si svolgono nell'ambito della patologia degli stessi.